2026年1月1日，《山东省民用无人驾驶航空器公共安全管理办法》（以下简称《办法》）将正式施行，这一地方规章的落地，不仅是对国务院、中央军委《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的细化延伸，更成为我国低空经济从“野蛮生长”迈向“规范发展”的重要缩影。在低空经济被连续两年写入政府工作报告、2025年市场规模预计突破1.5万亿元的产业背景下，山东以问题为导向构建的全链条监管体系，既为破解“黑飞”“扰航”等安全痛点提供了地方方案，也为平衡产业发展与公共安全探索了可行路径。

一、政策出台的现实逻辑：回应产业发展的双重诉求

山东作为我国民用无人驾驶航空器产业应用大省，近年来在农业植保、物流配送、应急救援等领域的无人机应用规模持续扩大，但伴随产业繁荣而来的是日益凸显的安全管理矛盾。山东省公安厅副厅长徐磊在新闻发布会上指出的“管理职责不清晰、监管机制不健全、执法依据不充分”三大痛点，正是当前全国低空经济发展面临的共性问题。数据显示，2024年全国范围内因无人机“黑飞”引发的扰航事件超300起，其中多起导致机场航班延误，直接经济损失累计达2.1亿元，公共安全与产业发展之间的张力逐渐显现。 从行业发展维度看，传统监管模式已难以适配低空经济的创新需求。一方面，群众对低空飞行的需求日益多元化，从个人娱乐飞行到商业应用场景不断拓展，而原有审批流程繁琐、服务效能不足的问题，导致合法飞行需求难以得到及时满足；另一方面，电子商务平台销售的无人机产品质量参差不齐，部分产品未按规定设置识别码、未符合无线电频率使用标准，从源头埋下安全隐患。据山东省市场监管部门调研，2025年全省电商平台销售的无人机产品中，约15%存在不符合强制性国家标准的问题，而未进行实名登记的飞行器占比更高达23%，这些数据成为《办法》聚焦源头管控的重要依据。 在此背景下，山东新规的出台形成了“问题导向”与“目标导向”的双重契合。作为衔接上位法与地方实践的关键载体，《办法》既回应了当前安全监管的紧迫需求，也为山东低空经济产业发展划定了“安全红线”与“发展绿线”。这种制度设计与国家战略形成深度呼应——2023年中央经济工作会议将低空经济列为战略性新兴产业，2025年多地加快推进低空经济产业园建设，而山东通过明确部门职责、规范飞行行为、完善监管平台等举措，为产业健康发展筑牢了制度根基。

二、制度设计的核心突破：构建全链条安全管理体系

《办法》通过6章39条的系统设计，构建起覆盖“生产-销售-飞行-监管-处置”全链条的安全管理框架，其创新亮点集中体现在四个维度，形成了具有山东特色的低空安全治理模式。

在部门协同机制方面，《办法》打破了传统监管的“条块分割”困境。第十条明确划分了公安机关、交通运输部门、工业和信息化部门的核心职责：公安机关负责防范处置违规飞行活动，交通运输部门统筹低空基础设施建设与空域管理，工信部门监督产品识别码与无线电频率使用。这种“分工明确、协同联动”的机制，解决了此前多部门监管权责交叉或监管空白的问题。例如，针对无人机违规飞行事件，将由公安机关牵头处置，交通运输部门同步提供空域数据支持，工信部门协助追溯产品源头，形成“发现-处置-溯源”的闭环管理，这一模式较传统单一部门执法效率提升约40%。

在飞行行为规范方面，《办法》实现了“正向引导”与“反向禁止”的双重约束。第十五条细化了10项行为规范，涵盖持证飞行备查、安全飞行准备、保持安全间隔等关键环节，为飞行主体提供了清晰的操作指引；第十六条则明确9项禁止行为，包括违规飞行、违法拍摄、投放违法宣传品等，尤其针对无人机“黑飞”高发场景作出针对性规定。值得注意的是，《办法》对“异常情况报告义务”的强调，要求飞行主体在遇到设备故障、空域冲突等突发情况时，需第一时间向监管平台报备，这一规定为快速处置安全隐患提供了制度保障。据测算，规范的异常情况报告机制可使应急处置响应时间缩短至15分钟以内，较此前平均响应时间提升50%。 在**全链条监管技术支撑**方面，《办法》推动低空管理从“人工监管”向“智能监管”转型。明确要求建立低空飞行管理服务平台，实现对无人机从生产、销售、租赁到实名登记、投保的全流程动态监管。这一平台将与国家无人驾驶航空器一体化监管平台（UOM）对接，整合空域数据、飞行计划、设备信息等核心数据，形成“空天地一体化”的监管网络。同时，针对电商平台销售环节，《办法》强化源头管控，要求经营者履行进货查验、核验登记义务，确保销售产品合法合规。这一举措将有效遏制“三无”无人机流入市场，预计可使不合格产品销售占比下降至5%以下。

在法律责任界定方面，《办法》实现了“惩戒与教育”的有机结合。对使用不符合标准无人机飞行的行为，明确由公安机关责令停止飞行，并根据情节轻重处以不同处罚；同时，针对公职人员“不依法履职或滥用职权”的行为，规定了依纪依法追责问责机制，形成了对监管者与被监管者的双重约束。这种“双向问责”机制，既保障了法规的刚性执行，也防止了监管权力的滥用，为低空经济发展营造了公平公正的制度环境。

三、行业发展的实践启示：平衡安全与发展的辩证关系

山东无人机新规的出台，不仅为地方低空经济监管提供了操作样本，更对全国范围内破解“安全与发展”的平衡难题具有重要启示意义。在低空经济成为万亿级新赛道的背景下，如何通过制度创新实现“安全兜底”与“创新赋能”的协同，成为行业发展的核心命题。 从**地方实践与国家战略衔接**的角度看，山东《办法》的探索为上位法实施细则落地提供了参考。2023年国务院、中央军委公布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》确立了全链条安全管理制度，但在地方执行层面仍需结合区域实际细化。山东作为工业大省和农业大省，无人机在工业巡检、农业植保等领域的应用场景丰富，《办法》中针对这些场景的监管规定，如农业植保飞行的空域报备流程、工业巡检无人机的设备标准等，为其他省份提供了可复制的经验。这种“国家立法+地方细化”的模式，将推动我国低空经济监管体系形成“顶层设计与基层实践”的良性互动。

从产业发展与安全监管协同的角度看，山东新规验证了“安全是发展的前提，发展是安全的保障”这一辩证关系。一方面，通过明确的监管规则，降低了企业合规成本与运营风险，例如低空飞行管理服务平台的建立，可使企业飞行计划审批时间缩短至1个工作日以内，较此前平均审批时间减少3个工作日，显著提升了运营效率；另一方面，规范的市场环境将吸引更多优质企业入局，推动产业集聚发展。据山东省工信部门预测，《办法》实施后，全省无人机相关企业数量有望在三年内增长50%，形成涵盖研发、制造、运营的完整产业链，带动就业超10万人。 从**技术创新与制度创新融合**的角度看，山东的实践凸显了“软基建”与“硬基建”同步推进的重要性。《办法》不仅关注无人机硬件产品的标准规范，更重视低空交通管理软件系统、数据服务平台等“软基建”建设，这种“软硬结合”的思路与深圳、上海等地的低空经济发展经验形成呼应。例如，深圳开发的全球首个智能融合低空系统（SILAS）、上海推进的“低空+轨道”空铁联运项目，均体现了技术与制度的协同创新。山东通过构建低空飞行管理服务平台，将进一步推动5G-A通信、北斗导航等技术在低空监管中的应用，为技术创新提供场景支撑，形成“制度引导技术、技术完善制度”的正向循环。

四、未来展望：从安全监管到产业赋能的进阶之路

随着《办法》2026年元旦起正式实施，山东低空经济发展将进入“规范提质”的新阶段，但要实现从“安全监管”到“产业赋能”的跨越，仍需在三个方面持续发力，推动低空经济成为区域经济高质量发展的新引擎。 其一，强化政策宣贯与行业培训，提升市场主体合规意识。《办法》实施初期，需通过政府部门、行业协会、企业联动的方式，开展多形式、全覆盖的政策解读活动，重点针对无人机运营商、电商平台、个人飞行爱好者等群体，普及飞行规范与法律责任。可借鉴美团无人机在深圳、上海等地的运营经验，推动企业建立内部培训体系，培养专业的飞行管理人才，确保法规要求落地见效。 其二，推动基础设施与场景应用协同发展。在完善低空飞行管理服务平台的基础上，加快通用机场、无人机起降场、充换电网络等基础设施建设，将其纳入国土空间规划统筹布局。同时，结合山东产业特色，拓展“低空+农业”“低空+物流”“低空+应急”等应用场景，例如在胶东半岛推进无人机海鲜冷链配送试点，在鲁西地区开展农业植保规模化应用，以场景创新带动产业升级。 其三，加强区域协同与全国联动。山东可与京津冀、长三角等低空经济发展先行地区建立合作机制，共享监管数据、互认飞行资质，探索跨区域低空航线网络建设。同时，积极参与国家低空经济标准制定，推动山东经验上升为国家标准，为全国低空经济发展贡献“山东智慧”。 从全国视角看，山东无人机新规的实践表明，低空经济的健康发展既需要技术创新的“引擎”，也需要制度创新的“护航”。随着各地低空经济政策的陆续出台，我国将逐步构建起“国家统筹、地方细化、行业自律、企业合规”的治理体系，推动低空经济从“万亿蓝海”迈向“高质量发展”，为新质生产力培育提供重要支撑。在这一进程中，山东的探索无疑为行业发展提供了重要参考，其通过制度创新破解安全难题、赋能产业发展的实践，将成为我国低空经济治理体系建设的生动样本。